為了給經(jīng)營(yíng)者提供明確指引，有效預(yù)防和制止汽車業(yè)的壟斷行為，降低行政執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)者合規(guī)成本，在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和借鑒其他國(guó)家成熟做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定出臺(tái)了《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）。 

一、起草背景和主要考慮 

我國(guó)是全球重要的、快速增長(zhǎng)的汽車市場(chǎng)。汽車產(chǎn)業(yè)既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，也是提升人民幸福感、獲得感的重要民生產(chǎn)業(yè)。目前，汽車業(yè)已成為我國(guó)中高端消費(fèi)、創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色低碳、共享經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域培育新增長(zhǎng)點(diǎn)和新動(dòng)能的重要推動(dòng)力，持續(xù)為加快建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)、科技強(qiáng)國(guó)、交通強(qiáng)國(guó)、智慧社會(huì)提供全方位的支撐。保護(hù)汽車業(yè)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)促進(jìn)汽車業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)消費(fèi)者利益具有十分重要的意義。 

2014年以來(lái)，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)相繼查處一系列汽車業(yè)壟斷案件，既涉及競(jìng)爭(zhēng)者之間的橫向壟斷協(xié)議行為，也涉及制造商和經(jīng)銷商之間的縱向壟斷協(xié)議行為，累計(jì)罰款近26億元，對(duì)規(guī)范汽車業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、增強(qiáng)企業(yè)反壟斷合規(guī)意識(shí)、推動(dòng)我國(guó)汽車市場(chǎng)轉(zhuǎn)型升級(jí)和增加消費(fèi)者福利發(fā)揮了重要作用，在國(guó)內(nèi)外引起較大反響?？偨Y(jié)我國(guó)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，提高反壟斷執(zhí)法透明度，規(guī)范汽車業(yè)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境，支持汽車業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，制定本指南。 

二、起草過(guò)程 

2015年6月，根據(jù)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)工作計(jì)劃，由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)牽頭，會(huì)同有關(guān)單位開(kāi)始起草《指南》?！吨改稀芬浴斗磯艛喾ā窞橐罁?jù)，以我國(guó)汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法實(shí)踐為基礎(chǔ)，認(rèn)真落實(shí)科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求，全程堅(jiān)持貫徹內(nèi)容法定、兼收并蓄、問(wèn)題導(dǎo)向、高質(zhì)高效、統(tǒng)籌兼顧的原則。主要開(kāi)展了以下工作： 

（一）充分了解行業(yè)特點(diǎn)。對(duì)汽車業(yè)整車和配件價(jià)格、整車經(jīng)銷與售后服務(wù)模式和渠道等汽車業(yè)各環(huán)節(jié)進(jìn)行深入調(diào)研。研究梳理《指南》起草涉及的21個(gè)主要問(wèn)題，面向上中下游企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所和專家學(xué)者兩次開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查和系列訪談，確?！吨改稀肪o密結(jié)合行業(yè)實(shí)際，支持行業(yè)發(fā)展。 

（二）深入總結(jié)執(zhí)法實(shí)踐。系統(tǒng)梳理汽車業(yè)反壟斷案件，總結(jié)汽車業(yè)不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、不同領(lǐng)域的主要壟斷行為，深入分析行為特點(diǎn)和產(chǎn)生原因，研究汽車業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中的特點(diǎn)和趨勢(shì)，在《指南》中有針對(duì)性地作出回應(yīng)，使《指南》契合我國(guó)汽車市場(chǎng)發(fā)展階段和汽車市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管需求，具有較強(qiáng)的科學(xué)性、針對(duì)性和指導(dǎo)性。 

（三）吸收借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。委托研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展課題研究，在系統(tǒng)梳理和分析歐盟、美國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家和地區(qū)相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的階段性特征，對(duì)《指南》框架、原則和主要內(nèi)容進(jìn)行針對(duì)性研究，為制定《指南》提供了有益參考和借鑒。 

（四）廣泛征求各方意見(jiàn)。2015年6月至2016年1月，5次組織召開(kāi)研討會(huì)，就《指南》起草廣泛征求上中下游企業(yè)、消費(fèi)者代表和專家學(xué)者意見(jiàn)。2016年3—4月向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，有關(guān)政府部門、國(guó)內(nèi)外相關(guān)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等53個(gè)單位及個(gè)人提出228條意見(jiàn)和建議，我們根據(jù)各方反饋意見(jiàn)對(duì)指南進(jìn)行了修改。2017年2月，委員會(huì)辦公室就指南草案進(jìn)一步征求委員會(huì)成員單位和委員會(huì)專家咨詢組專家意見(jiàn)，并根據(jù)回復(fù)意見(jiàn)對(duì)指南草案作進(jìn)一步修改完善。 

2018年8月，委員會(huì)辦公室根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革情況對(duì)指南草案部分內(nèi)容作進(jìn)一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會(huì)全體會(huì)議審議。經(jīng)委員會(huì)主任批準(zhǔn)，于2019年1月印發(fā)。 

三、主要特點(diǎn) 

《指南》充分考慮我國(guó)汽車市場(chǎng)發(fā)展階段、條件和特點(diǎn)，既立足國(guó)情，考慮我國(guó)汽車業(yè)的發(fā)展水平和執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，又合理借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家汽車業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的成熟做法。 

（一）堅(jiān)持立足國(guó)情?！吨改稀芬晕覈?guó)汽車業(yè)發(fā)展階段和反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，以比較研究和實(shí)證調(diào)研為支撐，從結(jié)構(gòu)到實(shí)體契合中國(guó)《反壟斷法》，由總則、壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)和附則等六部分組成，對(duì)汽車業(yè)《反壟斷法》適用問(wèn)題作出進(jìn)一步具體細(xì)化。 

（二）堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向?！吨改稀吩诳紤]完整性的同時(shí)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，根據(jù)我國(guó)汽車市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況，側(cè)重于闡述汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法的分析思路、框架、原則和方法，重點(diǎn)對(duì)可能排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位行為的評(píng)估路徑給出具體指引，為汽車業(yè)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)進(jìn)行合規(guī)分析提供了較為清晰和具體的指導(dǎo)。 

（三）堅(jiān)持平衡兼顧。在總體思路和基本原則上，《指南》力求平衡汽車業(yè)上中下游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，合理界定經(jīng)營(yíng)者合同自由和意思自治的邊界，預(yù)防和制止壟斷行為，鼓勵(lì)和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的汽車市場(chǎng)。 

（四）堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。汽車業(yè)從零部件到整車、從制造到服務(wù)，具有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)性、高新技術(shù)吸附性和資本密集性，是包容和推動(dòng)多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體。因此，《指南》特別注重反壟斷與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)政策、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、民商事合同等相關(guān)法律法規(guī)政策的銜接與協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)汽車業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。 

四、重點(diǎn)內(nèi)容 

具體來(lái)看，《指南》的主要制度設(shè)計(jì)主要有以下幾個(gè)方面： 

（一）汽車業(yè)的相關(guān)市場(chǎng)界定問(wèn)題。 

由于汽車業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，上中下游業(yè)務(wù)類型多樣，《指南》明確界定汽車業(yè)相關(guān)商品市場(chǎng)和地域市場(chǎng)應(yīng)遵循《反壟斷法》和《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》所確定的一般原則和方法，同時(shí)考慮汽車業(yè)的特點(diǎn)，結(jié)合個(gè)案具體分析。根據(jù)汽車業(yè)特點(diǎn)，《指南》梳理了相關(guān)商品市場(chǎng)、相關(guān)地域市場(chǎng)的界定思路，辨析了汽車經(jīng)銷與汽車售后市場(chǎng)界定需要考慮的具體因素。 

（二）汽車業(yè)中的壟斷協(xié)議問(wèn)題。 

該問(wèn)題是《指南》的重點(diǎn)內(nèi)容，主要包括壟斷協(xié)議禁止與豁免的關(guān)系、汽車業(yè)橫向壟斷協(xié)議、汽車業(yè)縱向壟斷協(xié)議三部分。 

一是關(guān)于壟斷協(xié)議禁止與豁免的關(guān)系?！斗磯艛喾ā返谑龡l和第十四條通過(guò)列舉方式，對(duì)若干類嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的橫向和縱向壟斷協(xié)議作出禁止性規(guī)定，并以兜底條款形式禁止經(jīng)營(yíng)者達(dá)成國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定的其他壟斷協(xié)議，確立了“禁止+豁免”的基本制度框架。如果經(jīng)營(yíng)者能夠證明其協(xié)議符合《反壟斷法》第十五條規(guī)定的豁免條件，即證明其協(xié)議屬于第十五條規(guī)定的法定情形，不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益，則該協(xié)議不適用第十三條或第十四條的禁止性規(guī)定。結(jié)合當(dāng)前汽車業(yè)競(jìng)爭(zhēng)狀況,《指南》明確了推定豁免的條件和常見(jiàn)行為類型；列出了可能產(chǎn)生效率、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的橫向協(xié)議、縱向協(xié)議適用推定豁免的市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)，以及經(jīng)營(yíng)者基于《反壟斷法》第十五條主張個(gè)案豁免的縱向協(xié)議的常見(jiàn)類型。 

二是關(guān)于橫向壟斷協(xié)議。汽車業(yè)在適用《反壟斷法》第十三條和第十五條時(shí)與其他行業(yè)并無(wú)顯著差別。因此，《指南》對(duì)汽車業(yè)橫向壟斷協(xié)議的競(jìng)爭(zhēng)分析未加以詳細(xì)闡述，適用《反壟斷法》的一般規(guī)定。 

三是關(guān)于縱向壟斷協(xié)議。汽車業(yè)縱向協(xié)議的反壟斷規(guī)制在各大經(jīng)濟(jì)體均是重點(diǎn)和難點(diǎn)。汽車市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、附加值高，從初裝、新車經(jīng)銷、售后到二手車流通涉及利益方眾多。加之汽車作為大宗耐用品在售出后對(duì)客戶產(chǎn)生顯著的鎖定效應(yīng)，汽車市場(chǎng)縱向壟斷協(xié)議適用《反壟斷法》第十四條和第十五條通常會(huì)涉及復(fù)雜的法律、經(jīng)濟(jì)和事實(shí)分析，因而成為《指南》的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，也是起草過(guò)程中各方的重大關(guān)切?！吨改稀分赋?，分析和評(píng)估縱向壟斷協(xié)議，需要首先判斷一項(xiàng)協(xié)議是否構(gòu)成《反壟斷法》第十四條所規(guī)制的壟斷協(xié)議。其次，評(píng)估該協(xié)議能否根據(jù)《反壟斷法》第十五條適用推定豁免。如果該協(xié)議不能被推定豁免，則需要評(píng)估該協(xié)議能否被個(gè)案豁免。反壟斷執(zhí)法實(shí)踐顯示，不具有顯著市場(chǎng)力量的汽車業(yè)經(jīng)營(yíng)者設(shè)置的具有經(jīng)濟(jì)效率和正當(dāng)化理由的地域限制和客戶限制，通常能夠符合《反壟斷法》第十五條的規(guī)定，可以推定適用第十五條規(guī)定的豁免。對(duì)不符合直接豁免條件的行為，《指南》通過(guò)給出具體引導(dǎo)，幫助企業(yè)進(jìn)行自我評(píng)估判斷其行為能否適用個(gè)案豁免。 

（三）汽車業(yè)中的濫用市場(chǎng)支配地位行為問(wèn)題。 

《指南》重點(diǎn)關(guān)注汽車配件生產(chǎn)與流通以及汽車售后市場(chǎng)上的濫用市場(chǎng)支配地位行為。汽車制造是汽車業(yè)發(fā)展的核心，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，汽車市場(chǎng)客觀上形成了以汽車供應(yīng)商為核心的生態(tài)圈，汽車供應(yīng)商天然處于強(qiáng)勢(shì)地位，汽車經(jīng)銷商和配件供應(yīng)商處于從屬地位。目前，我國(guó)新車銷售市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，但汽車售后市場(chǎng)客觀存在的鎖定效應(yīng)和兼容性問(wèn)題可能限制和削弱有效競(jìng)爭(zhēng)、損害消費(fèi)者利益。執(zhí)法實(shí)踐與理論研究表明，在新車銷售市場(chǎng)上不具有支配地位的汽車供應(yīng)商，在其品牌汽車售后市場(chǎng)上有可能被認(rèn)定為具有支配地位。 

鑒于此，《指南》明確在個(gè)案中界定汽車售后市場(chǎng)，汽車品牌是需要考慮的一個(gè)重要相關(guān)因素。因此，根據(jù)《反壟斷法》第十七條對(duì)市場(chǎng)支配地位的界定以及第十八條關(guān)于認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位應(yīng)當(dāng)依據(jù)的因素，在新車銷售市場(chǎng)上不具有市場(chǎng)支配地位的汽車供應(yīng)商，在其品牌汽車售后市場(chǎng)上有可能被認(rèn)定為具有市場(chǎng)支配地位。《指南》進(jìn)而闡述了汽車業(yè)常見(jiàn)的三類濫用市場(chǎng)支配地位行為，明確提出汽車供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由，不應(yīng)限制配件制造商生產(chǎn)雙標(biāo)件；不應(yīng)限制經(jīng)銷商和維修商外采和外銷售后配件；不應(yīng)限制售后維修技術(shù)信息、測(cè)試儀器和維修工具的可獲得性。 

雙標(biāo)件為例，《指南》規(guī)定，除根據(jù)代工協(xié)議生產(chǎn)的配件以外，在其品牌汽車售后市場(chǎng)上具有支配地位的汽車制造商沒(méi)有正當(dāng)理由，不應(yīng)限制為初裝汽車配套的配件供應(yīng)商生產(chǎn)雙標(biāo)件，即汽車制造商不應(yīng)禁止為其提供初裝零部件的配件供應(yīng)商在相關(guān)初裝零部件上加貼自有商標(biāo)、標(biāo)識(shí)和零件代碼?！吨改稀穼?duì)雙標(biāo)件的生產(chǎn)給出指引，旨在提高消費(fèi)者和維修商辨識(shí)同質(zhì)配件的能力，促進(jìn)汽車售后市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)。但必須注意的是，雙標(biāo)件的生產(chǎn)和流通涉及反壟斷和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的平衡，配件制造商和汽車制造商的合法權(quán)益均應(yīng)獲得保障。因此，《指南》在附則部分對(duì)代工協(xié)議的認(rèn)定給出說(shuō)明，補(bǔ)充加強(qiáng)了有關(guān)雙標(biāo)件的規(guī)定。 

關(guān)于無(wú)正當(dāng)理由不得限制授權(quán)經(jīng)銷商外采配件，《指南》明確汽車供應(yīng)商可以依法要求其授權(quán)體系成員僅使用原廠配件和同質(zhì)配件，該授權(quán)體系成員應(yīng)當(dāng)依法保證消費(fèi)者的知情權(quán)和配件可追溯性。《指南》關(guān)注反壟斷、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、民事權(quán)利的多方平衡，指出汽車供應(yīng)商可以依法要求，僅當(dāng)消費(fèi)者知情并明確選擇且保證配件可追溯性的條件下，授權(quán)體系成員才可以在維修工作中使用再制造件和回用件?！吨改稀愤M(jìn)而強(qiáng)調(diào)，上述情形不影響授權(quán)經(jīng)銷商、授權(quán)維修商和配件供應(yīng)商的民事責(zé)任。 

（四）汽車業(yè)中的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。 

《指南》強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理汽車流通事務(wù)職能的組織不應(yīng)違反《反壟斷法》規(guī)定實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為?！吨改稀妨信e了汽車業(yè)常見(jiàn)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，特別是二手車交易中存在限制外地車輛遷入等行為，指出該類行為不利于綠色循環(huán)消費(fèi)和汽車市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展，還限制了汽車所有人的物權(quán)處置權(quán)益，延長(zhǎng)消費(fèi)者換車周期，間接影響新車銷售市場(chǎng)。 

（五）汽車業(yè)中的其他競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。 

關(guān)于汽車業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中的反壟斷審查，《指南》指出對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中的競(jìng)爭(zhēng)分析，汽車業(yè)與其他行業(yè)并無(wú)顯著差別，由執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)《反壟斷法》等法律規(guī)定依法處理。此外，《指南》還對(duì)配件代工協(xié)議的評(píng)估作了說(shuō)明，提出了評(píng)估和認(rèn)定真實(shí)代工協(xié)議時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的相關(guān)因素，輔助執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)者評(píng)估配件供應(yīng)和流通中的壟斷行為，便于配件生產(chǎn)和流通中濫用市場(chǎng)支配地位行為的界定和評(píng)估。 

汽車業(yè)反壟斷規(guī)制是一個(gè)復(fù)雜、與時(shí)俱進(jìn)的問(wèn)題，需要在理論上深入研究，在實(shí)踐中不斷探索，在不同國(guó)家和不同發(fā)展階段之間進(jìn)行比較借鑒?！吨改稀返闹贫ê统雠_(tái)有利于增進(jìn)我國(guó)汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法的透明度，在確保科學(xué)有效監(jiān)管的同時(shí)，降低汽車業(yè)經(jīng)營(yíng)者的合規(guī)成本，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，提高汽車制造、經(jīng)銷和售后市場(chǎng)的效率和消費(fèi)者福利。市場(chǎng)監(jiān)管總局將繼續(xù)秉承與時(shí)俱進(jìn)、個(gè)案分析的原則，立足國(guó)情、實(shí)事求是，通過(guò)科學(xué)穩(wěn)健的反壟斷執(zhí)法，有效規(guī)制汽車市場(chǎng)壟斷行為，努力實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的多方共贏。

《關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》解讀

為給經(jīng)營(yíng)者提供明確指引，有效預(yù)防和制止知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的壟斷行為，降低行政執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)者合規(guī)成本，在總結(jié)我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒其他國(guó)家（地區(qū)）成熟做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定出臺(tái)《關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）。

一、起草背景和主要考慮 

黨的十九屆四中全會(huì)提出，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷執(zhí)法。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，倡導(dǎo)創(chuàng)新文化，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)、運(yùn)用。反壟斷與保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)具有共同的目標(biāo)，即保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)創(chuàng)新，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，二者相互協(xié)調(diào)，但又一定程度上存在沖突：一方面，《反壟斷法》保護(hù)經(jīng)營(yíng)者就其知識(shí)產(chǎn)權(quán)享有的獨(dú)占權(quán)利，經(jīng)營(yíng)者依照有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律、行政法規(guī)規(guī)定行使知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為，不適用反壟斷法。另一方面，知識(shí)產(chǎn)權(quán)也存在權(quán)利行使不正當(dāng)，導(dǎo)致具有反競(jìng)爭(zhēng)效果等問(wèn)題。知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行使不能突破反壟斷法的邊界和底線，經(jīng)營(yíng)者濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為應(yīng)受到反壟斷法的規(guī)制。當(dāng)前，隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，知識(shí)產(chǎn)權(quán)日益成為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略性資源和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的核心要素。把握好反壟斷法與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度之間的平衡與協(xié)調(diào)，既有效保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)創(chuàng)新，又預(yù)防和制止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。 

由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)涉及的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題相對(duì)復(fù)雜，美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家和地區(qū)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)都針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域制定了反壟斷指南。我國(guó)《反壟斷法》第五十五條將經(jīng)營(yíng)者濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為納入管轄范圍，為預(yù)防和制止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)提供了法律依據(jù)，但該條對(duì)此僅作了原則性規(guī)定。為更好地規(guī)制濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制的行為，有必要制定知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南，對(duì)《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，為濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為適用《反壟斷法》提供指引，提高反壟斷執(zhí)法工作的透明度，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者對(duì)市場(chǎng)行為的預(yù)期，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，保護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。 

二、起草過(guò)程 

為進(jìn)一步完善反壟斷法律制度體系，降低執(zhí)法成本和經(jīng)營(yíng)者合規(guī)成本，推進(jìn)科學(xué)有效的反壟斷監(jiān)管，根據(jù)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)工作部署，2015年6月，委員會(huì)辦公室組織原三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，會(huì)同知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等成員單位開(kāi)展指南起草工作。《指南》以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，堅(jiān)持服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)高水平對(duì)外開(kāi)放，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)創(chuàng)新，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。 

在起草過(guò)程中，起草單位認(rèn)真落實(shí)科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求，廣泛吸納地方政府部門、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)專家，共同參與起草工作。起草單位立足國(guó)情，認(rèn)真研究梳理、充分借鑒了國(guó)際組織和主要國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，并廣泛征求了政府部門、司法機(jī)關(guān)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)公眾等意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)多次研討論證，統(tǒng)籌考慮各方訴求，形成了指南草案。各方面對(duì)指南草案的基本框架、體例和主要內(nèi)容給予了積極評(píng)價(jià)，普遍認(rèn)為草案思路清晰、結(jié)構(gòu)合理、文字精練，出臺(tái)該項(xiàng)指南有利于進(jìn)一步提高反壟斷執(zhí)法透明度，增加市場(chǎng)主體法律預(yù)期，促進(jìn)相關(guān)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。 

2017年2月，委員會(huì)辦公室就指南草案向委員會(huì)成員單位、委員會(huì)專家咨詢組專家征求意見(jiàn)，并根據(jù)回復(fù)意見(jiàn)對(duì)指南草案進(jìn)行修改完善。2018年8月，委員會(huì)辦公室根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革情況對(duì)指南草案部分內(nèi)容作進(jìn)一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會(huì)全體會(huì)議審議。經(jīng)委員會(huì)主任批準(zhǔn)，于2019年1月印發(fā)。 

三、主要特點(diǎn) 

《指南》基于《反壟斷法》規(guī)定，總結(jié)中國(guó)反壟斷執(zhí)法實(shí)踐，并吸收借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法和經(jīng)驗(yàn)，妥善處理反壟斷執(zhí)法與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的關(guān)系。主要有以下特點(diǎn)： 

（一）體現(xiàn)針對(duì)性?！吨改稀穲?jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，充分考慮我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r和執(zhí)法實(shí)踐，適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和水平。同時(shí)，梳理分析美國(guó)、歐盟、加拿大、日本和韓國(guó)等國(guó)家（地區(qū)）相關(guān)指南的主要內(nèi)容，合理借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家成熟做法和經(jīng)驗(yàn)。 

（二）體現(xiàn)指引性。嚴(yán)格以《反壟斷法》的基本條款為依據(jù)，細(xì)化澄清法律的原則性規(guī)定，對(duì)有關(guān)問(wèn)題作指導(dǎo)，不創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，同時(shí)注重與現(xiàn)行行政法規(guī)、部門規(guī)章和指導(dǎo)性文件加強(qiáng)銜接，形成整體制度框架。 

（三）體現(xiàn)前沿性。知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法是各國(guó)反壟斷領(lǐng)域研究的重點(diǎn)內(nèi)容和執(zhí)法重要關(guān)切?！吨改稀烦浞挚偨Y(jié)我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，吸收借鑒該領(lǐng)域最新研究成果，充分吸納共識(shí)，著力解決執(zhí)法實(shí)踐中的迫切問(wèn)題。 

（四）體現(xiàn)平衡性。充分考慮知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷案件復(fù)雜、執(zhí)法難度大的特點(diǎn)，在規(guī)范執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的同時(shí)，對(duì)指南的條文避免過(guò)于具體化，部分問(wèn)題待積累更多執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)再作規(guī)定，做到原則性和靈活性的統(tǒng)一。 

四、重點(diǎn)內(nèi)容 

經(jīng)營(yíng)者濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)不是一種單獨(dú)的壟斷行為，在分析時(shí)需要體現(xiàn)反壟斷法框架體系。為確保知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法與其他領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的一致性，《指南》與《反壟斷法》的結(jié)構(gòu)緊密銜接，分為五章，包括總則，可能排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的濫用市場(chǎng)支配地位行為，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者集中，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的其他情形。在每章中，結(jié)合行使知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為的表現(xiàn)形式，對(duì)類型化行為進(jìn)行描述，明確判定其合法與違法的分析思路、考量因素，為經(jīng)營(yíng)者合規(guī)經(jīng)營(yíng)提供指引。 

（一）總則。 

總則強(qiáng)調(diào)了反壟斷與保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)具有保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和鼓勵(lì)創(chuàng)新的共同目標(biāo)，闡明了對(duì)濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為適用《反壟斷法》的總體原則、分析思路、考量因素等共性問(wèn)題。 

一是明確指南的目的和依據(jù)。對(duì)濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為適用《反壟斷法》提供指引，提高反壟斷執(zhí)法工作的透明度。 

二是闡述了知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷規(guī)制的分析原則。首先，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利同等對(duì)待。在確認(rèn)行使知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為是否違反反壟斷法時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將知識(shí)產(chǎn)權(quán)與其他財(cái)產(chǎn)性權(quán)利同等對(duì)待，適用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，既不因?yàn)橹R(shí)產(chǎn)權(quán)固有的獨(dú)占性而對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行使加以特別約束，也不因?yàn)榉杀Ｗo(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)而對(duì)濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為網(wǎng)開(kāi)一面。其次，不因擁有知識(shí)產(chǎn)權(quán)而當(dāng)然推定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位，即一般不會(huì)僅因?yàn)槟硞€(gè)企業(yè)擁有知識(shí)產(chǎn)權(quán)就認(rèn)定其具有市場(chǎng)支配地位。最后，充分考慮知識(shí)產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)，在具體實(shí)踐中結(jié)合具體案情和特定市場(chǎng)情況進(jìn)行分析。 

三是確立了知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷規(guī)制的一般分析思路。首先，判斷可能的行為類型。分析濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的特征和表現(xiàn)形式，判斷可能構(gòu)成的壟斷行為。其次，界定相關(guān)市場(chǎng)。遵循相關(guān)市場(chǎng)界定的基本依據(jù)和一般方法，同時(shí)強(qiáng)調(diào)知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的特殊性。再次，分析行為的競(jìng)爭(zhēng)影響。根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況，考量行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)影響。最后，分析行為對(duì)創(chuàng)新和效率的積極影響。 

四是闡明知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域相關(guān)市場(chǎng)界定問(wèn)題。由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)本身的屬性，其在性質(zhì)上屬于技術(shù)市場(chǎng)，但也可構(gòu)成商品市場(chǎng)、開(kāi)發(fā)創(chuàng)新市場(chǎng)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)市場(chǎng)界定要考慮哪些交易活動(dòng)會(huì)受到知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為的影響，通常需要界定相關(guān)商品市場(chǎng)和相關(guān)地域市場(chǎng)，特殊情況下可能還需要界定相關(guān)技術(shù)市場(chǎng)。 

五是細(xì)化評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)影響的考量因素。分析行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的排除、限制影響，通常先分析相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況，再對(duì)具體行為的影響進(jìn)行分析。指南詳細(xì)列舉了6項(xiàng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估的考量因素和7項(xiàng)分析行為競(jìng)爭(zhēng)影響的考慮因素，為評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)影響提供指引。 

六是評(píng)估行為對(duì)創(chuàng)新和效率的影響。認(rèn)定行為對(duì)創(chuàng)新和效率具有積極影響，需要同時(shí)滿足因果關(guān)系、最小損害、不會(huì)嚴(yán)重?fù)p害競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新、消費(fèi)者能夠分享利益等5個(gè)方面的要件。 

（二）可能排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議。 

本章對(duì)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的協(xié)議，特別是聯(lián)合研發(fā)、交叉許可等進(jìn)行了較為詳細(xì)的闡釋。 

一是對(duì)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的協(xié)議的積極影響進(jìn)行了描述，同時(shí)明確如果涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的協(xié)議產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)影響，應(yīng)當(dāng)適用《反壟斷法》第二章規(guī)定。 

二是對(duì)聯(lián)合研發(fā)、交叉許可、排他性回授和獨(dú)占性回授、不質(zhì)疑條款、標(biāo)準(zhǔn)制定等內(nèi)容進(jìn)行闡述，對(duì)可能影響競(jìng)爭(zhēng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議行為進(jìn)行了明確界定，詳細(xì)列舉了對(duì)這五種涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的協(xié)議進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)分析時(shí)可以考慮的因素。 

三是列舉了經(jīng)營(yíng)者許可知識(shí)產(chǎn)權(quán)可能涉及的其他限制，如限制使用領(lǐng)域、銷售或傳播渠道、商品數(shù)量等，通常情況下這些限制行為具有商業(yè)合理性，但也可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生排除、限制影響，對(duì)此類行為進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)分析列舉了5個(gè)考慮因素。 

四是為提高執(zhí)法效率，參考國(guó)際慣例及我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐，設(shè)立涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的協(xié)議安全港規(guī)則，列舉了安全港的標(biāo)準(zhǔn)，明確了經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的協(xié)議如果符合安全港條件之一的，通常不將該協(xié)議認(rèn)定為壟斷協(xié)議；如具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)份額合計(jì)不超過(guò)20%或者經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人在任一相關(guān)市場(chǎng)的份額不超過(guò)30%等，增強(qiáng)了經(jīng)營(yíng)者對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)協(xié)議的預(yù)判。 

（三）涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的濫用市場(chǎng)支配地位行為。 

本章對(duì)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的濫用市場(chǎng)支配地位行為進(jìn)行了闡述。 

一是明確了涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的濫用市場(chǎng)支配地位行為，應(yīng)適用《反壟斷法》第三章規(guī)定。 

二是對(duì)此類案件的反壟斷執(zhí)法分析思路進(jìn)行闡釋，即界定相關(guān)市場(chǎng)，分析行為主體在相關(guān)市場(chǎng)是否具有市場(chǎng)支配地位，再根據(jù)個(gè)案情況對(duì)具體行為進(jìn)行分析。 

三是進(jìn)一步澄清了知識(shí)產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)支配地位的關(guān)系，明確提出經(jīng)營(yíng)者擁有知識(shí)產(chǎn)權(quán)不意味著其必然具有市場(chǎng)支配地位，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《反壟斷法》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析，同時(shí)結(jié)合知識(shí)產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的市場(chǎng)支配地位認(rèn)定的其他考慮因素進(jìn)行了闡述。 

四是列舉了以不公平的高價(jià)許可知識(shí)產(chǎn)權(quán)、拒絕許可知識(shí)產(chǎn)權(quán)、涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的搭售、涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的附加不合理交易條件和涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的差別待遇五種行為，對(duì)這五種行為的內(nèi)涵進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，并詳細(xì)列舉了這五種行為是否構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位排除、限制競(jìng)爭(zhēng)可以考慮的分析因素。 

（四）涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者集中。 

本章對(duì)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者集中的特殊性進(jìn)行了深入闡述。 

一是該章明確涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者集中，應(yīng)當(dāng)適用《反壟斷法》第四章規(guī)定。 

二是闡明涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者集中的特殊性主要體現(xiàn)在構(gòu)成集中的情形、審查考慮因素和附加限制性條件等方面。 

三是明確涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的交易取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響的，可能構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者集中，并列舉了是否構(gòu)成集中可能考慮的3個(gè)因素。 

四是明確對(duì)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行反壟斷審查時(shí)，既要考慮《反壟斷法》第二十七條規(guī)定的因素，也要充分考慮知識(shí)產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)。 

五是明確如果一項(xiàng)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者集中需要附加限制性條件時(shí)，既可以附加結(jié)構(gòu)性條件，也可以附加行為性條件，或者附加綜合性條件。 

同時(shí)，本章還明確了涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性條件、行為性條件和綜合性條件的具體內(nèi)容，如剝離知識(shí)產(chǎn)權(quán)或者知識(shí)產(chǎn)權(quán)所涉業(yè)務(wù)、保持知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)業(yè)務(wù)的獨(dú)立運(yùn)行、收取合理的許可使用費(fèi)等，為經(jīng)營(yíng)者提出救濟(jì)方案提供有效參考。 

（五）涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的其他情形。 

本章明確部分涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的情形可能構(gòu)成不同類型的壟斷行為，也可能涉及特殊主體，需要根據(jù)個(gè)案情況分析適用《反壟斷法》。 

一是闡述了專利聯(lián)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)必要專利涉及的特殊問(wèn)題和著作權(quán)集體管理三種情形，考慮到上述情形在結(jié)構(gòu)上不宜納入其他章節(jié)，統(tǒng)一在本章進(jìn)行闡述和分析。 

二是對(duì)專利聯(lián)營(yíng)的定義和聯(lián)營(yíng)的具體方式進(jìn)行了說(shuō)明，闡釋了專利聯(lián)營(yíng)一般可以降低交易成本，提高許可效率，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，但同時(shí)也提出了分析專利聯(lián)營(yíng)是否排除、限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)可以考慮的6個(gè)因素，包括經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)份額、控制力、可替代技術(shù)、限制許可等。 

三是詳細(xì)列舉了認(rèn)定擁有標(biāo)準(zhǔn)必要專利的經(jīng)營(yíng)者是否具有市場(chǎng)支配地位可以考慮的4個(gè)因素，包括標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)價(jià)值、應(yīng)用范圍和程度、是否存在具有替代關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)或者技術(shù)、行業(yè)對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的依賴程度等，明確了擁有市場(chǎng)支配地位的標(biāo)準(zhǔn)必要專利權(quán)人申請(qǐng)禁令救濟(jì)迫使被許可人接受其提出的不公平高價(jià)許可費(fèi)或者其他不合理的許可條件，也可能排除限制競(jìng)爭(zhēng)，并提出了具體分析時(shí)可以考慮的5個(gè)因素。 

四是對(duì)著作權(quán)集體管理進(jìn)行了梳理，既肯定了著作權(quán)集體管理通常具有積極意義，也指出可能構(gòu)成濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，需要反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)行為特征和表現(xiàn)形式加以認(rèn)定。 

《指南》對(duì)經(jīng)營(yíng)者濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為適用《反壟斷法》提供了明確指引和具體要求，進(jìn)一步規(guī)范了執(zhí)法程序、提高了反壟斷執(zhí)法的透明度。市場(chǎng)監(jiān)管總局將嚴(yán)格依據(jù)《指南》各項(xiàng)指引，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷執(zhí)法，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。 

《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》解讀

為了預(yù)防和制止橫向壟斷協(xié)議行為，提升反壟斷監(jiān)管效能，降低行政執(zhí)法成本并給經(jīng)營(yíng)者提供明確指引，在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和借鑒其他國(guó)家成熟做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定出臺(tái)《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）。

一、起草背景和主要考慮 

橫向壟斷協(xié)議通常嚴(yán)重排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。但從執(zhí)法實(shí)踐看，由于面臨嚴(yán)厲的處罰，該類行為往往具有高度隱秘性，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查和取證的難度較大。如果經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報(bào)告橫向壟斷協(xié)議行為并提供重要證據(jù)，不僅有助于執(zhí)法機(jī)構(gòu)盡早發(fā)現(xiàn)并制止壟斷行為，節(jié)約行政執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效率，更有助于及時(shí)有效保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)消費(fèi)者利益。為此，《反壟斷法》在第四十六條關(guān)于壟斷協(xié)議法律責(zé)任的規(guī)定中建立了“坦白從寬”機(jī)制，即寬大制度，明確指出“經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰”。 

設(shè)立寬大制度是世界大多數(shù)司法轄區(qū)的通行做法。寬大制度于1978年起源于美國(guó)，其后許多國(guó)家和地區(qū)相繼建立了各自的寬大制度。例如，歐共體委員會(huì)在1996年發(fā)布了《關(guān)于在卡特爾案件中免征或者減征罰款的通告》（2002年、2006年修訂），日本在2005年修訂《禁止私人壟斷及確保公正交易法》時(shí)引入了課征金減免制度。與此同時(shí)，各國(guó)對(duì)寬大制度的規(guī)定也越來(lái)越細(xì)化和清晰，例如英國(guó)從2017年起開(kāi)始起草專門針對(duì)民航、金融、鐵路等監(jiān)管行業(yè)的寬大制度適用指南，歐盟在2019年正式上線了“eLeniency”在線寬大申請(qǐng)系統(tǒng)。隨著寬大制度的建立和完善，在查處壟斷協(xié)議方面發(fā)揮的積極作用日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)、歐盟、日本和韓國(guó)，60%以上的壟斷協(xié)議案件是通過(guò)寬大制度發(fā)現(xiàn)并查處的。OECD在2014年發(fā)布《寬大制度中標(biāo)記的使用》顯示，從1996年起美國(guó)反壟斷刑事案件累積罰金超過(guò)50億美元，其中超過(guò)90%來(lái)自因?qū)挻笾贫葐?dòng)的調(diào)查。可見(jiàn)，寬大制度已經(jīng)成為各司法轄區(qū)發(fā)現(xiàn)和查處壟斷協(xié)議案件的重要途徑。 

2008年《反壟斷法》實(shí)施至2020年9月，中央和地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)累計(jì)查處壟斷協(xié)議案件191件，罰沒(méi)款金額44.88億元，積累了較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。但這些案件中適用寬大制度的并不多，其中一個(gè)重要原因是由于《反壟斷法》中關(guān)于寬大制度的規(guī)定較為原則，經(jīng)營(yíng)者缺乏明確和操作性強(qiáng)的指引。為進(jìn)一步營(yíng)造透明度高、可預(yù)見(jiàn)性強(qiáng)的反壟斷執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作的統(tǒng)一性、規(guī)范性和高效性，建立更加細(xì)化、可操作性強(qiáng)的寬大制度，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)根據(jù)《反壟斷法》，制定《指南》。 

二、起草過(guò)程 

2015年6月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室組織原三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展《指南》起草工作。在起草過(guò)程中，起草單位認(rèn)真落實(shí)科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求，提高立法質(zhì)量，廣泛吸納地方政府部門、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)專家，共同參與起草工作。起草單位立足國(guó)情，認(rèn)真研究梳理、充分借鑒了歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，并廣泛征求了政府部門、司法機(jī)關(guān)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)公眾等的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)多次研討論證，形成了《指南》草案。 

2017年2月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室就《指南》草案向國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)成員單位、專家咨詢組專家征求意見(jiàn)，根據(jù)回復(fù)意見(jiàn)對(duì)《指南》草案進(jìn)行了修改。2018年8月，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革情況對(duì)《指南》草案部分內(nèi)容作進(jìn)一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會(huì)全體會(huì)議審議。經(jīng)委員會(huì)主任批準(zhǔn)，于2019年1月印發(fā)。 

三、主要內(nèi)容和特點(diǎn) 

《指南》共計(jì)十六條，對(duì)寬大制度進(jìn)行了具體設(shè)計(jì)，包括目的和依據(jù)、適用范圍、經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)寬大的時(shí)間和程序、應(yīng)提交的材料、獲得寬大需滿足的條件和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審理審查等內(nèi)容?！吨改稀芳让鞔_了經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)如何申請(qǐng)寬大以及如何配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查，也明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何適用寬大制度給予經(jīng)營(yíng)者減免，為經(jīng)營(yíng)者和執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供了行為指南?？傮w上看，《指南》具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。 

（一）注重及時(shí)性，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者及早申請(qǐng)寬大。 

經(jīng)營(yíng)者越早向執(zhí)法機(jī)構(gòu)坦白違法行為，越有利于瓦解壟斷協(xié)議，恢復(fù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，執(zhí)法機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)橫向壟斷協(xié)議參與者在意識(shí)到自身的違法行為后，盡早向執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告，爭(zhēng)取減輕或免除處罰的機(jī)會(huì)。《指南》多處設(shè)計(jì)均體現(xiàn)這一取向。 

一是區(qū)分減免梯度。對(duì)越早申請(qǐng)寬大的經(jīng)營(yíng)者，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情給予減輕處罰的幅度就越大。其中，對(duì)第一個(gè)申請(qǐng)并獲得寬大的經(jīng)營(yíng)者，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對(duì)其免除全部罰款或按照不低于80%的幅度減輕罰款。如果該經(jīng)營(yíng)者是在執(zhí)法機(jī)構(gòu)立案前或啟動(dòng)調(diào)查程序前就提出申請(qǐng)，那么執(zhí)法機(jī)構(gòu)將免除其全部罰款。對(duì)于后序順位的經(jīng)營(yíng)者，至多可以獲得50%的減輕幅度。“先到先得”是寬大制度的最大特點(diǎn)。 

二是設(shè)立登記制度。執(zhí)法機(jī)構(gòu)收到經(jīng)營(yíng)者提交的報(bào)告及重要證據(jù)后，將向經(jīng)營(yíng)者出具書面回執(zhí)，明確收到的時(shí)間及材料清單。該制度明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的義務(wù)，使雙方對(duì)申請(qǐng)寬大的時(shí)間形成統(tǒng)一認(rèn)知，保障了經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。同時(shí)，登記制度為第一個(gè)申請(qǐng)寬大的經(jīng)營(yíng)者提供了最長(zhǎng)不超過(guò)60日的“先占期”：即如果第一個(gè)申請(qǐng)寬大的經(jīng)營(yíng)者能夠提供符合要求的報(bào)告，但暫時(shí)無(wú)法提供全部證據(jù)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以以經(jīng)營(yíng)者首次提交報(bào)告的時(shí)間作為其申請(qǐng)寬大的時(shí)間，并給予其寬限期以補(bǔ)齊證據(jù)。寬限期一般不超過(guò)30日，特殊情況下可延長(zhǎng)至60日。該制度鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者盡早報(bào)告，為那些較早具有坦白意愿的經(jīng)營(yíng)者獲得更大減輕幅度的機(jī)會(huì)提供了制度保障。 

（二）增強(qiáng)指引性，細(xì)化報(bào)告和重要證據(jù)要求。 

依據(jù)《反壟斷法》，經(jīng)營(yíng)者獲得寬大的前提是主動(dòng)向執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告并提供重要證據(jù)，但關(guān)于報(bào)告內(nèi)容及重要證據(jù)的判定標(biāo)準(zhǔn)未做明確規(guī)定。經(jīng)營(yíng)者和執(zhí)法機(jī)構(gòu)雙方對(duì)報(bào)告及重要證據(jù)可能存在不同解釋，從而增加了經(jīng)營(yíng)者獲得寬大的不確定性。為此，《指南》詳細(xì)規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者可以申請(qǐng)寬大的時(shí)間、報(bào)告所需涵蓋的信息、重要證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)等內(nèi)容，為經(jīng)營(yíng)者和執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供了明確指引，增加了透明度和可操作性。這部分內(nèi)容主要體現(xiàn)在《指南》的第四條至第十條?？傮w來(lái)看，經(jīng)營(yíng)者獲得寬大需要履行的義務(wù)為： 

一是及時(shí)提出寬大申請(qǐng)。《指南》指出，經(jīng)營(yíng)者提交寬大申請(qǐng)不必等待執(zhí)法機(jī)構(gòu)正式立案后，可以在執(zhí)法機(jī)構(gòu)立案前甚至是啟動(dòng)調(diào)查前提交。經(jīng)營(yíng)者也可以在執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法行為并立案后提交，但最晚不遲于執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出行政處罰告知前。經(jīng)營(yíng)者提交寬大申請(qǐng)可以是口頭或者書面形式。在申請(qǐng)寬大前，經(jīng)營(yíng)者可以匿名或者實(shí)名與執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通以增進(jìn)了解。 

二是按要求提交與壟斷協(xié)議有關(guān)的報(bào)告及重要證據(jù)?！吨改稀返诹鶙l和第八條詳細(xì)列舉了第一個(gè)和之后申請(qǐng)寬大的經(jīng)營(yíng)者提交報(bào)告所需包含的主要信息及重要證據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，一方面對(duì)經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)寬大提出了基本要求，避免因材料不清造成執(zhí)法效率降低；另一方面有利于經(jīng)營(yíng)者在申請(qǐng)寬大時(shí)參照準(zhǔn)備相關(guān)材料。需要指出的是，對(duì)于第一個(gè)和之后的申請(qǐng)者，所需提供的報(bào)告和證據(jù)分別有所側(cè)重。對(duì)于第一個(gè)申請(qǐng)者，側(cè)重要求提供壟斷協(xié)議達(dá)成和實(shí)施的基本事實(shí)及參與人信息，重在全面、及時(shí)、準(zhǔn)確，且是執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚未掌握的內(nèi)容；而對(duì)于之后的申請(qǐng)者，側(cè)重要求證據(jù)材料具有更大證明力和補(bǔ)充證明價(jià)值。 

三是全面配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查。《指南》要求，申請(qǐng)寬大的經(jīng)營(yíng)者除應(yīng)提交相關(guān)材料之外，還需要全面配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查工作才能夠獲得寬大。具體包括：停止涉嫌違法行為，不得隱匿、銷毀、轉(zhuǎn)移證據(jù)或者提供虛假材料、信息，不對(duì)外披露相關(guān)情況等。依據(jù)《反壟斷法》有關(guān)規(guī)定，配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查是任何當(dāng)事人、利害關(guān)系人或者其他有關(guān)單位或者個(gè)人的義務(wù)。《指南》將經(jīng)營(yíng)者配合調(diào)查程度作為獲得寬大的考量因素，一方面再次突出了其重要性，另一方面在體現(xiàn)執(zhí)法寬容性的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。 

（三）提高透明性，明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)行動(dòng)指南。 

寬大本質(zhì)上是執(zhí)法機(jī)構(gòu)在確定處罰幅度時(shí)的酌定情節(jié)。為提升執(zhí)法透明度，統(tǒng)一執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，《指南》提出了執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循的一般原則、考慮的主要因素和執(zhí)法義務(wù)等，主要體現(xiàn)在《指南》第十一條至第十六條。 

一是確立總體原則?！吨改稀访鞔_，給予經(jīng)營(yíng)者寬大的額度應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營(yíng)者協(xié)助執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處橫向壟斷協(xié)議案件的貢獻(xiàn)程度相匹配，即經(jīng)營(yíng)者的坦白程度與其獲得的處罰程度密切相關(guān)。該原則為執(zhí)法機(jī)構(gòu)在相應(yīng)區(qū)間內(nèi)確認(rèn)具體的減免幅度提供了裁量依據(jù)。其中，“貢獻(xiàn)程度”主要體現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)者報(bào)告壟斷協(xié)議有關(guān)情況的時(shí)間、提供證據(jù)的重要程度、配合調(diào)查的程度等方面。同時(shí)，由于減免處罰屬于酌定情節(jié)，該原則也為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)提供了一般性約束。 

二是明晰寬大順位確定依據(jù)。經(jīng)營(yíng)者的寬大順位將直接決定其可以獲得的減免幅度，明確考量依據(jù)有助于增加經(jīng)營(yíng)者的可預(yù)期性，規(guī)范執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)?！吨改稀访鞔_，經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)寬大的時(shí)間先后是確定寬大順位的唯一依據(jù)。同時(shí)《指南》第六條、第八條分別就不同順位經(jīng)營(yíng)者提供材料的義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，從而保障不同順位經(jīng)營(yíng)者的適格性。僅以時(shí)間作為考量標(biāo)準(zhǔn)，一方面是使判定更加客觀公正，增加執(zhí)法透明度；另一方面，以時(shí)間先后為依據(jù)也充分體現(xiàn)了鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者盡早寬大的態(tài)度。 

三是說(shuō)明了具體審理審查過(guò)程。執(zhí)法機(jī)構(gòu)給予寬大的一般程序是：第一，調(diào)查認(rèn)定壟斷協(xié)議行為成立；第二，根據(jù)經(jīng)營(yíng)者違法情節(jié)的輕重，綜合考慮除寬大申請(qǐng)以外所有情節(jié)確定對(duì)經(jīng)營(yíng)者的處罰金額；第三，根據(jù)經(jīng)營(yíng)者配合調(diào)查情形等分別作出是否給予寬大的決定；第四，根據(jù)符合寬大要求經(jīng)營(yíng)者的順位及貢獻(xiàn)程度確定具體的減免幅度?！吨改稀访鞔_，一般情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在同一壟斷協(xié)議案件中最多給予三個(gè)經(jīng)營(yíng)者寬大，特殊情況下可以考慮給予更多經(jīng)營(yíng)者寬大。 

上述內(nèi)容為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法實(shí)踐提供了一般性的參照標(biāo)準(zhǔn)，也增強(qiáng)了經(jīng)營(yíng)者對(duì)自身行為可否獲得寬大及相應(yīng)減免幅度的可預(yù)期性。此外，《指南》還明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)在保密等方面的責(zé)任，有助于在執(zhí)法過(guò)程中切實(shí)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，減輕當(dāng)事人主動(dòng)坦白的顧慮等。 

四、其他情況說(shuō)明 

（一）指南的適用范圍。 

一是《指南》僅適用于橫向壟斷協(xié)議案件，即《反壟斷法》第十三條第一款規(guī)定的具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的壟斷協(xié)議，不適用縱向壟斷協(xié)議。二是《指南》所指減輕或免除處罰一般適用于對(duì)經(jīng)營(yíng)者的罰款金額。對(duì)于經(jīng)營(yíng)者違法所得部分，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以參考對(duì)罰款的處理方式。 

（二）協(xié)議組織者不得免除處罰。 

《指南》第十條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者組織、脅迫其他經(jīng)營(yíng)者參與達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議或者妨礙其他經(jīng)營(yíng)者停止該違法行為的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不對(duì)其免除處罰，但可以相應(yīng)給予減輕處罰。由于橫向壟斷協(xié)議對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成的損害非常嚴(yán)重，如果協(xié)議存在明顯的組織者或《指南》描述的其他惡劣情形的，本著過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，相關(guān)經(jīng)營(yíng)者無(wú)法被免除處罰。 

我國(guó)《反壟斷法》引入寬大制度，是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提升執(zhí)法效率，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的重要舉措?！斗磯艛喾ā穼?shí)施12年后，緊密結(jié)合中國(guó)國(guó)情和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)制定《指南》，提出適用寬大制度的中國(guó)做法，在我國(guó)邁入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段、國(guó)際化程度日益加深的背景下，有助于進(jìn)一步明確規(guī)則，加強(qiáng)和完善反壟斷執(zhí)法體系，打造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。 

《壟斷案件經(jīng)營(yíng)者承諾指南》解讀

為了指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者在壟斷案件調(diào)查中適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度，提高反壟斷執(zhí)法透明度，提升反壟斷監(jiān)管效能，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，在總結(jié)我國(guó)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)并借鑒其他國(guó)家和地區(qū)成熟做法的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定出臺(tái)了《壟斷案件經(jīng)營(yíng)者承諾指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）。 

一、起草背景和主要考慮 

承諾是世界各國(guó)在反壟斷法實(shí)施過(guò)程中普遍采用的一項(xiàng)制度，是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)解決反競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的一種有效方式。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)經(jīng)營(yíng)者涉嫌實(shí)施壟斷行為開(kāi)展調(diào)查時(shí)，如果相關(guān)經(jīng)營(yíng)者承諾改正自身行為，主動(dòng)采取措施消除行為后果，并且反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為相關(guān)經(jīng)營(yíng)者的承諾可以消除行為可能給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的損害，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以作出接受經(jīng)營(yíng)者承諾的決定，中止反壟斷調(diào)查，經(jīng)營(yíng)者履行承諾后，終止案件調(diào)查。 

建立完善的經(jīng)營(yíng)者承諾制度對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷執(zhí)法、保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)具有重要意義。一是有利于盡快恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序。經(jīng)營(yíng)者承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除該行為后果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止調(diào)查，不再作出行政處罰，鼓勵(lì)涉嫌實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)采取措施，消除行為的不利影響，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。二是有利于提高反壟斷執(zhí)法效率。壟斷行為的調(diào)查取證困難，研究分析也需要較長(zhǎng)時(shí)間。通過(guò)經(jīng)營(yíng)者承諾制度，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者盡快停止違法行為，可以有效縮短反壟斷執(zhí)法時(shí)間，提高執(zhí)法效率。三是有利于節(jié)約反壟斷執(zhí)法資源。反壟斷案件較為復(fù)雜，調(diào)查一起案件需要花費(fèi)較大的人力、物力和時(shí)間成本。建立經(jīng)營(yíng)者承諾制度，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者盡早停止涉嫌壟斷行為，有利于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)節(jié)約執(zhí)法資源，更好實(shí)現(xiàn)保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益的目標(biāo)。 

《反壟斷法》第四十五條對(duì)承諾制度作出了規(guī)定，明確了中止調(diào)查的條件、恢復(fù)調(diào)查的情形以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出終止調(diào)查決定的條件。由于《反壟斷法》關(guān)于承諾制度的規(guī)定相對(duì)較為原則，在執(zhí)法實(shí)踐中如何適用承諾制度缺乏明確、具體的規(guī)則。為給經(jīng)營(yíng)者提供更有操作性的指引，提高反壟斷執(zhí)法的規(guī)范性和透明度，在執(zhí)法實(shí)踐中更加準(zhǔn)確、規(guī)范地適用承諾制度，有效發(fā)揮制度功能，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)根據(jù)《反壟斷法》，制定《指南》。 

二、起草過(guò)程 

2015年6月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室組織原三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展《指南》起草工作。在起草過(guò)程中，起草單位認(rèn)真落實(shí)科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求，提高立法質(zhì)量，廣泛吸納地方政府部門、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)專家，共同參與起草工作。起草單位立足國(guó)情，認(rèn)真研究梳理、充分借鑒了歐美國(guó)家的規(guī)定和做法，全面總結(jié)我國(guó)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，并廣泛征求了政府部門、司法機(jī)關(guān)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)公眾等意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)多次研討論證，形成了《指南》草案。 

2017年2月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室就《指南》草案向委員會(huì)成員單位、委員會(huì)專家咨詢組專家征求意見(jiàn)，并根據(jù)回復(fù)意見(jiàn)對(duì)《指南》草案進(jìn)行了修改。2018年8月，委員會(huì)辦公室根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革情況對(duì)《指南》草案部分內(nèi)容作了進(jìn)一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會(huì)全體會(huì)議審議。經(jīng)委員會(huì)主任批準(zhǔn)，于2019年1月印發(fā)。 

三、主要內(nèi)容和特點(diǎn) 

《指南》共十八條，包括承諾制度適用范圍、承諾的提出與撤回、承諾的措施、經(jīng)營(yíng)者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通、執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)承諾措施的審查措施、執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法作出終止調(diào)查、中止調(diào)查、恢復(fù)調(diào)查決定等?？傮w來(lái)看，《指南》具有四個(gè)方面的明顯特點(diǎn)。 

（一）注重實(shí)效性，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者盡早提出承諾。 

由于承諾制度的主要目的之一即是節(jié)省執(zhí)法資源，提高行政執(zhí)法效率，因此執(zhí)法機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者在盡可能早的階段提出承諾。《指南》中多處制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了這一原則。 

一是規(guī)范承諾提出前的溝通?！吨改稀饭膭?lì)經(jīng)營(yíng)者在盡可能早的階段提出承諾。經(jīng)營(yíng)者提出承諾前，可以與執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的溝通。執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以告知經(jīng)營(yíng)者涉嫌壟斷行為的基本事實(shí)以及可能造成的影響，并可以與經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行溝通。在溝通基礎(chǔ)上，由經(jīng)營(yíng)者自愿提出承諾。 

二是明確提出承諾的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌壟斷行為調(diào)查核實(shí)后，認(rèn)為構(gòu)成壟斷行為的，應(yīng)當(dāng)依法作出處理決定，不再接受經(jīng)營(yíng)者提出承諾。提出承諾應(yīng)該在執(zhí)法機(jī)構(gòu)核實(shí)涉嫌壟斷行為之前，經(jīng)營(yíng)者在行政處罰事先告知后提出承諾的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般不再接受。 

（二）增強(qiáng)規(guī)范性，明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用承諾制度的條件和程序。 

《反壟斷法》中對(duì)承諾制度的規(guī)定較為原則，《指南》在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化，增強(qiáng)了承諾制度的可操作性，為經(jīng)營(yíng)者提出承諾提供了明確指引。 

一是規(guī)定承諾措施的具體類型。承諾的措施可以是結(jié)構(gòu)性措施、行為性措施和綜合性措施。承諾的措施需要明確、可行且可以自主實(shí)施。如果承諾的措施需經(jīng)第三方同意方可實(shí)施，經(jīng)營(yíng)者需要提交第三方同意的書面意見(jiàn)。結(jié)構(gòu)性措施包括剝離有形資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)或者相關(guān)權(quán)益等；行為性措施包括調(diào)整定價(jià)策略，取消或者更改各類交易限制措施，開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)或者平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施，許可專利、技術(shù)秘密或者其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。 

二是規(guī)定對(duì)承諾措施分析審查的考慮因素。為了給執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查承諾措施提供指引，增強(qiáng)執(zhí)法透明度，《指南》明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)在對(duì)經(jīng)營(yíng)者的承諾進(jìn)行審查時(shí)可以綜合考慮的因素，包括：經(jīng)營(yíng)者實(shí)施涉嫌壟斷行為的主觀態(tài)度，經(jīng)營(yíng)者實(shí)施涉嫌壟斷行為的性質(zhì)、持續(xù)時(shí)間、后果及社會(huì)影響，經(jīng)營(yíng)者承諾的措施及其預(yù)期效果。 

三是規(guī)定經(jīng)營(yíng)者提出承諾的形式與載明的事項(xiàng)。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)以書面形式提出承諾。承諾通常載明被調(diào)查的涉嫌壟斷行為及可能造成的影響、承諾采取消除行為后果的具體措施、承諾采取的具體措施能夠消除行為后果的說(shuō)明、履行承諾的時(shí)間安排和方式以及需要承諾的其他內(nèi)容。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在收到經(jīng)營(yíng)者承諾后，將向經(jīng)營(yíng)者出具書面回執(zhí)，明確收到承諾的時(shí)間及材料清單。 

四是規(guī)定承諾履行情況的報(bào)告與監(jiān)督機(jī)制。經(jīng)營(yíng)者按照中止調(diào)查決定書的要求，向執(zhí)法機(jī)構(gòu)書面報(bào)告承諾的履行情況。執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督。 

五是規(guī)定承諾措施變更處理。經(jīng)營(yíng)者履行承諾過(guò)程中，因自身經(jīng)營(yíng)狀況或者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況發(fā)生重大變化，可以向執(zhí)法機(jī)構(gòu)申請(qǐng)變更承諾措施。執(zhí)法機(jī)構(gòu)將對(duì)經(jīng)營(yíng)者的變更申請(qǐng)進(jìn)行審查，并將是否同意變更承諾措施的結(jié)果書面告知經(jīng)營(yíng)者。 

六是規(guī)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出終止調(diào)查、恢復(fù)調(diào)查決定等相關(guān)程序。經(jīng)營(yíng)者履行承諾的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定終止調(diào)查，并制作終止調(diào)查決定書。如果出現(xiàn)《反壟斷法》第四十五條第三款所規(guī)定的情形，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查。執(zhí)法機(jī)構(gòu)恢復(fù)調(diào)查后，不再接受經(jīng)營(yíng)者提出承諾。但是，依據(jù)《反壟斷法》第四十五條第三款第（二）項(xiàng)恢復(fù)調(diào)查的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以基于新的事實(shí)接受經(jīng)營(yíng)者提出承諾。 

（三）體現(xiàn)嚴(yán)肅性，細(xì)化適用承諾制度的法律后果。 

承諾制度雖然不是針對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為作出的行政處罰，但其目的是通過(guò)糾正經(jīng)營(yíng)者行為消除涉嫌壟斷行為產(chǎn)生的后果，同樣是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法律程序?！吨改稀烦浞煮w現(xiàn)了承諾制度的適用具有限制性條件，有利于規(guī)范承諾制度在執(zhí)法實(shí)踐中的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)承諾制度的目標(biāo)。 

一是明確不適用承諾制度的案件類型。《指南》規(guī)定，核心卡特爾行為不能適用承諾制度，主要是具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成的三種橫向壟斷協(xié)議：固定或者變更商品價(jià)格，限制商品生產(chǎn)或者銷售數(shù)量，分割銷售市場(chǎng)或者原材料采購(gòu)市場(chǎng)。上述壟斷協(xié)議案件一般適用本身違法原則，嚴(yán)重?fù)p害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不應(yīng)接受經(jīng)營(yíng)者提出承諾實(shí)施中止調(diào)查。 

二是明確撤回承諾的法律后果。執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出中止調(diào)查決定前，經(jīng)營(yíng)者可以撤回承諾。經(jīng)營(yíng)者撤回承諾的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)將終止對(duì)經(jīng)營(yíng)者承諾的審查，繼續(xù)對(duì)該涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查，并不再接受經(jīng)營(yíng)者提出的承諾。 

三是明確未履行承諾的法律后果。如果出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者未履行承諾的情況，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查，并且執(zhí)法機(jī)構(gòu)恢復(fù)調(diào)查后，不再接受經(jīng)營(yíng)者提出承諾。 

（四）提高透明性，注重引入第三方參與制度實(shí)施。 

承諾制度雖然表現(xiàn)為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)者之間就某種反競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題達(dá)成一致的解決方式，但是承諾措施的實(shí)施是否能夠有效消除經(jīng)營(yíng)者行為可能造成的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)影響，需要從更廣的范圍來(lái)考量。為了充分保障第三方和社會(huì)公眾的正當(dāng)利益，《指南》在制度設(shè)計(jì)上注重第三方的參與。 

一是溝通過(guò)程可以邀請(qǐng)第三方參加討論。在經(jīng)營(yíng)者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)就承諾內(nèi)容進(jìn)行溝通的過(guò)程中，經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)者一致同意，可以共同邀請(qǐng)第三方經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家學(xué)者等共同參加討論。 

二是審查承諾時(shí)可公開(kāi)征求意見(jiàn)。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的承諾進(jìn)行審查時(shí)，如果認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者的涉嫌壟斷行為已經(jīng)影響到其他不特定多數(shù)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益或社會(huì)公共利益，可以就經(jīng)營(yíng)者承諾的措施向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不少于30日。對(duì)社會(huì)公眾等各方提出的意見(jiàn)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要采納的，可以建議經(jīng)營(yíng)者對(duì)承諾的措施進(jìn)行修改或者重新提出承諾措施。經(jīng)營(yíng)者不愿意對(duì)承諾的措施進(jìn)行修改并且無(wú)法給出合理解釋或者提出可行替代方案的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以終止經(jīng)營(yíng)者承諾的審查與溝通程序，繼續(xù)對(duì)涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查。 

三是承諾措施變更可再次征求意見(jiàn)。如果修改后承諾的措施在性質(zhì)或者范圍上發(fā)生了重大改變，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以再次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。 

四是第三方可提出恢復(fù)調(diào)查的建議。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出中止調(diào)查決定后，如果行業(yè)主管部門、消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者出現(xiàn)依法應(yīng)當(dāng)恢復(fù)調(diào)查的情形，可以向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出恢復(fù)調(diào)查的建議。 

承諾制度在世界范圍內(nèi)廣泛適用，但各國(guó)根據(jù)不同情況，在實(shí)施過(guò)程中的具體操作方式也存在差異。《指南》在制訂過(guò)程中一方面充分參考了其他國(guó)家先進(jìn)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，另一方面也立足中國(guó)國(guó)情，結(jié)合反壟斷執(zhí)法實(shí)踐，在一定程度上體現(xiàn)出不斷提高的中國(guó)反壟斷執(zhí)法能力和水平?！吨改稀返陌l(fā)布實(shí)施將有助于加強(qiáng)和完善反壟斷執(zhí)法體系，推動(dòng)建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境，更好實(shí)現(xiàn)《反壟斷法》保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益的立法目標(biāo)。 

《經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)指南》解讀

為鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者培育公平競(jìng)爭(zhēng)的合規(guī)文化，建立反壟斷合規(guī)管理制度，提高對(duì)壟斷行為的認(rèn)識(shí)，防范反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，保障經(jīng)營(yíng)者持續(xù)健康發(fā)展，促進(jìn)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）的全面實(shí)施，在總結(jié)我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒其他國(guó)家（地區(qū)）做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《反壟斷法》等有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱委員會(huì)）制定出臺(tái)《經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）。

一、起草背景 

我國(guó)《反壟斷法》自2008年實(shí)施以來(lái)，反壟斷法律制度規(guī)則體系日益健全，反壟斷執(zhí)法力度不斷增強(qiáng)，有力地預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。但在執(zhí)法中也發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營(yíng)者反壟斷法律意識(shí)不強(qiáng)、反壟斷合規(guī)制度普遍缺失、競(jìng)爭(zhēng)文化尚未深入普及等問(wèn)題較為突出，亟須加強(qiáng)反壟斷合規(guī)指導(dǎo)，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者依法合規(guī)開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、自覺(jué)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)和能力，培育和弘揚(yáng)公平競(jìng)爭(zhēng)文化，進(jìn)一步營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境。 

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷執(zhí)法，對(duì)反壟斷工作提出明確要求。反壟斷合規(guī)倡導(dǎo)是促進(jìn)《反壟斷法》深入有效實(shí)施的重要方式和手段。制定《指南》是完善反壟斷規(guī)則體系的重要內(nèi)容，是強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位、支持企業(yè)在公平競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展壯大的迫切需要，也是全球多個(gè)司法轄區(qū)推進(jìn)反壟斷法實(shí)施的普遍經(jīng)驗(yàn)，對(duì)降低執(zhí)法成本、保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、推進(jìn)更高水平對(duì)外開(kāi)放具有十分重要的意義。 

二、起草過(guò)程 

2019年以來(lái)，根據(jù)委員會(huì)全體會(huì)議部署，委員會(huì)辦公室牽頭開(kāi)展《指南》起草工作。在起草過(guò)程中，委員會(huì)辦公室堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)科學(xué)立法、民主立法、依法立法、開(kāi)門立法的要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一、總結(jié)國(guó)內(nèi)實(shí)踐與借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合、深化理論研究與廣泛征求意見(jiàn)相統(tǒng)籌的基本原則，充分考慮我國(guó)經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)工作現(xiàn)狀，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段和水平，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)的制度供給，主要開(kāi)展了以下工作： 

一是深入總結(jié)執(zhí)法實(shí)踐。系統(tǒng)梳理《反壟斷法》及相關(guān)配套立法的法律規(guī)定，深入總結(jié)《反壟斷法》實(shí)施12年來(lái)多發(fā)易發(fā)壟斷行為，對(duì)反壟斷執(zhí)法和競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)者合規(guī)意識(shí)薄弱、合規(guī)能力缺乏等現(xiàn)實(shí)難題有針對(duì)性地作出回應(yīng)，全面提示經(jīng)營(yíng)者反壟斷法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，為經(jīng)營(yíng)者建立反壟斷合規(guī)體系提供框架性安排。 

二是充分聽(tīng)取專家建議?！吨改稀飞婕懊鎻V、復(fù)雜程度高。為切實(shí)增強(qiáng)起草工作的科學(xué)性、有效性、針對(duì)性，我們組織委員會(huì)專家咨詢組召開(kāi)專題會(huì)議，對(duì)指南定位、框架和主要內(nèi)容等進(jìn)行深入研究。同時(shí)，與管理體系方面的專家進(jìn)行深入交流，充分參考ISO19600《合規(guī)管理體系指南》國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，完善《指南》內(nèi)容體系。 

三是研究借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。深入研究歐盟、法國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)家和地區(qū)反壟斷合規(guī)指南或指引的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，了解有關(guān)國(guó)家（地區(qū)）反壟斷合規(guī)指南體系和主要內(nèi)容，為制定《指南》提供有益參考和借鑒。 

四是廣泛征求各方意見(jiàn)。廣泛征求并充分吸納委員會(huì)成員單位意見(jiàn)。2019年11月，在市場(chǎng)監(jiān)管總局官網(wǎng)公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，收到有關(guān)企業(yè)、商協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所和個(gè)人等意見(jiàn)建議近150條，我們對(duì)此進(jìn)行充分研究并采納合理化建議，對(duì)《指南》予以完善。 

2020年7月，《指南》經(jīng)委員會(huì)全體會(huì)議審議通過(guò)，9月印發(fā)實(shí)施。 

三、《指南》的主要特點(diǎn) 

作為在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的反壟斷領(lǐng)域首部合規(guī)指南，《指南》主要有以下特點(diǎn)： 

（一）突出系統(tǒng)性。《指南》從提示經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者建立健全合規(guī)管理制度、加強(qiáng)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)管理保障等多個(gè)層面，對(duì)經(jīng)營(yíng)者統(tǒng)籌做好反壟斷合規(guī)工作作出了系統(tǒng)性的指導(dǎo)。既倡導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者完善合規(guī)管理剛性制度，也鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者注重積極培育和推廣合規(guī)文化；既規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)識(shí)別和評(píng)估反壟斷風(fēng)險(xiǎn)的考慮因素，也明確了經(jīng)營(yíng)者積極配合反壟斷調(diào)查的義務(wù)；既倡導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者做好合規(guī)建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理，也專門對(duì)保障措施作出規(guī)定，為經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)提供全方位指引。 

（二）突出協(xié)調(diào)性?！吨改稀访鞔_了經(jīng)營(yíng)者合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)，為經(jīng)營(yíng)者識(shí)別反壟斷法律風(fēng)險(xiǎn)提供了基礎(chǔ)性指導(dǎo)。同時(shí)，考慮到反壟斷法相關(guān)規(guī)定的多樣性、復(fù)雜性，《指南》并未對(duì)反壟斷制度規(guī)則作過(guò)多過(guò)細(xì)的闡釋，而是注重與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和指導(dǎo)性文件的銜接，特別是與委員會(huì)頒布的其他指南、市場(chǎng)監(jiān)管總局頒布的三個(gè)反壟斷部門規(guī)章保持一致。經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)制定更加具體的指引或手冊(cè)，切實(shí)加強(qiáng)自身合規(guī)制度建設(shè)，不斷提高合規(guī)管理水平。 

（三）突出針對(duì)性。《指南》針對(duì)當(dāng)前經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)方面存在的反壟斷法律意識(shí)不強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)文化缺位、管理層不重視、合規(guī)制度不健全、人才匱乏、保障措施不足等突出問(wèn)題，從合規(guī)管理文化、制度建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)管理等多個(gè)方面確立經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)管理的基本要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，闡明經(jīng)營(yíng)者行為邊界和底線，對(duì)合規(guī)工作中存在的問(wèn)題和挑戰(zhàn)給予有效回應(yīng)，保障經(jīng)營(yíng)者依法依規(guī)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)。 

（四）突出指導(dǎo)性?！吨改稀芬浴斗磯艛喾ā窞橐罁?jù)，明確了經(jīng)營(yíng)者需要重點(diǎn)關(guān)注的反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)管理作出一般性指引。《指南》本身沒(méi)有法律意義上的強(qiáng)制力，更主要的作用是鼓勵(lì)和指導(dǎo)。經(jīng)營(yíng)者可以對(duì)照《指南》，從自身經(jīng)營(yíng)范圍、組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)規(guī)模等實(shí)際出發(fā)，采取適合的方式加強(qiáng)反壟斷合規(guī)管理，達(dá)到降低法律風(fēng)險(xiǎn)、持續(xù)健康發(fā)展的效果。 

四、《指南》的主要內(nèi)容 

《指南》分為總則、合規(guī)管理制度、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)管理保障和附則6章，共30條。主要包括以下內(nèi)容： 

（一）總則。總則明確了制定《指南》的目的和依據(jù)，對(duì)適用范圍和《指南》涉及的基本概念作了闡釋，突出了反壟斷合規(guī)文化倡導(dǎo)的重要性。 

（二）合規(guī)管理制度。該章強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)者建立并有效執(zhí)行反壟斷合規(guī)管理制度的重要性，明確合規(guī)管理制度涉及的主要內(nèi)容，包括合規(guī)承諾、合規(guī)報(bào)告、合規(guī)管理架構(gòu)等；詳細(xì)闡述了合規(guī)管理負(fù)責(zé)人的重要作用以及合規(guī)管理的具體職責(zé)，特別強(qiáng)調(diào)了合規(guī)管理部門及其負(fù)責(zé)人的獨(dú)立性和權(quán)威性，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者高級(jí)管理人員領(lǐng)導(dǎo)或者分管合規(guī)管理工作。 （三）合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)。該章主要對(duì)經(jīng)營(yíng)者在反壟斷合規(guī)管理中涉及的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了概要闡釋。首先，依法明確了經(jīng)營(yíng)者禁止達(dá)成壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位、依法實(shí)施集中等，為了幫助經(jīng)營(yíng)者對(duì)具體行為作出更有效的判斷，《指南》建議經(jīng)營(yíng)者參考《反壟斷法》、《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》等部門規(guī)章，以得出更加清晰的結(jié)論；其次，闡明經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任和配合調(diào)查的義務(wù)，描述了經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)避免拒絕或阻礙調(diào)查的具體行為；第三，對(duì)《反壟斷法》中規(guī)定的承諾制度和寬大制度作出規(guī)定，并與《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)壟斷案件經(jīng)營(yíng)者承諾指南》、《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》進(jìn)行有效銜接；最后，提醒經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)有效應(yīng)對(duì)可能面臨的境外反壟斷法律風(fēng)險(xiǎn)，并可以向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告有關(guān)情況。 

（四）合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理。首先，《指南》考慮到不同類型的經(jīng)營(yíng)者及其員工面臨的反壟斷法律風(fēng)險(xiǎn)有所不同，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者根據(jù)實(shí)際情況建立相關(guān)機(jī)制，對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，并對(duì)員工面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提醒；其次，在識(shí)別評(píng)估的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者建立健全處置機(jī)制，對(duì)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和應(yīng)對(duì)。《指南》特別鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者在發(fā)現(xiàn)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)后盡快與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作。 

（五）合規(guī)管理保障。為了提高經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)管理的有效性，《指南》鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施與反壟斷合規(guī)管理相配套的保障措施：一是內(nèi)部管理方面，建立健全對(duì)員工反壟斷合規(guī)行為的獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確反壟斷合規(guī)舉報(bào)政策；二是能力建設(shè)方面，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者建立專業(yè)化、高素質(zhì)的合規(guī)管理隊(duì)伍，并通過(guò)加強(qiáng)教育培訓(xùn)等方式，幫助和督促員工了解并遵守反壟斷法相關(guān)規(guī)定；三是配套措施方面，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)信息化建設(shè)，依法運(yùn)用大數(shù)據(jù)等工具，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)管理行為合規(guī)情況的監(jiān)控和分析。 

（六）附則。明確了《指南》的效力和生效時(shí)間，強(qiáng)調(diào)《指南》僅對(duì)經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)作出一般性指引，不具有強(qiáng)制性。同時(shí)明確行業(yè)協(xié)會(huì)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者可以依據(jù)《指南》開(kāi)展相關(guān)合規(guī)管理和引導(dǎo)的工作。 《指南》的發(fā)布，為經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展反壟斷合規(guī)工作提供了明確指引和具體要求，有助于各類市場(chǎng)主體深化對(duì)《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定的理解和認(rèn)識(shí)，有效預(yù)防和降低法律風(fēng)險(xiǎn)，樹立良好形象。下一步，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，堅(jiān)持依法行政，積極主動(dòng)為經(jīng)營(yíng)者提供反壟斷合規(guī)指導(dǎo)，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。